广东省东莞市人民政府


东府[2004]63号
关于印发《东莞市就业工作目标责任制》的通知



各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市就业工作目标责任制》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府
二○○四年四月一日
东莞市就业工作目标责任制

　　2003年8-9月份，中央和省分别召开了全国、全省再就业工作座谈会，再次明确要求各级党委和政府要切实负起再就业工作的重大责任。党政主要负责同志要亲自抓、负总责，建立再就业工作责任制，把净增就业岗位、落实再就业政策、改善再就业服务、加大再就业资金投入和帮助困难人员就业作为具体工作目标，逐项分解落实责任，务求实效，并把落实情况作为考核领导班子和领导干部工作的重要内容。为全面落实全国、全省再就业工作会议精神，进一步推动全市就业工作的开展，根据广东省人民政府《关于建立再就业工作目标责任制的通知》（粤府〔2003〕80号），并结合我市实际，制定我市就业工作目标责任制。
　　一、工作目标
　　全面建立促进就业工作目标责任制和考核制度。各级政府以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻国家、省市再就业工作会议精神，把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的优先目标，统筹做好城乡、地区和各类就业群体的就业工作，重点解决下岗失业人员、就业困难群体和农村富余劳动力的就业问题，确保全市就业局势长期稳定。
　　（一）2004年至2005年，每年新增就业岗位11万个，其中城镇新增就业岗位3.5万个；全市城镇登记失业率控制在3%以下。
　　（二）有就业愿望的下岗失业人员的求职登记再就业率达60%以上，其中大龄失业人员再就业率达50%以上。
　　（三）下岗失业人员、城镇登记失业人员、有就业愿望的农村富余劳动力享受免费职业介绍，介绍成功率达40%以上。
　　（四）让有职业培训愿望的下岗失业人员、城镇失业人员普遍得到免费技能或创业培训，培训后再就业率达60%以上。
　　（五）让有职业培训愿望的农村富余劳动力普遍得到资助性技能培训，培训后就业率达70%以上。
　　（六）在完善现有劳动就业服务机构的基础上，加快村 （居）劳动服务站的建设，形成市、镇、村（社区）三级就业服务网点。加快劳动力市场信息网络建设，2005年底前，市、镇、村（社区）三级就业服务全面实现信息联网。
　　二、职责任务
　　（一）各镇区政府责任
　　1．加强领导，建立健全就业工作责任制。各镇区政府“一把手”为镇区就业工作第一责任人，要把促进就业工作作为维护改革发展稳定大局的一件大事来抓，继续巩固和强化就业工作责任制；把就业工作摆上政府的重要议事日程，及时贯彻国家、省市的就业工作部署，认真做好本地区就业工作。要进一步建立健全就业工作领导机构和工作制度，动员全社会关心和支持就业工作。必须明确就业工作职责，结合地方实际，制订促进就业工作计划，设立登记失业率、增加就业岗位的控制指标，将增加就业岗位、控制失业率、落实再就业政策、加快村（社区）就业服务平台建设、强化就业服务、加大就业资金投入和帮助困难群体就业、帮助农村富余劳动力就业转移工作等任务具体目标科学量化，各项就业层层分解落实到村（社区）和有关部门，并纳入政绩考核的重要内容。建立定期检查、通报、考核、奖惩制度，落实再就业工作责任制。
　　2．采取有效措施，大力开发就业岗位。要调整就业结构，扶持发展就业容量大的民营经济、中小企业和第三产业。根据地方劳动力就业的需要制定就业岗位开发年度计划，明确开发岗位的领域、措施和责任制。要明确提出开发社区公益性就业岗位的数量，并优先用于安置就业困难的下岗失业人员及农村富余劳动力。
　　3．加大财政保障，设立镇区就业专项资金。根据地区工作需要，镇区财政部门在《政府预算收支科目》中增设“就业补助”款项科目，建立促进就业专项资金，并将促进就业资金列入年度财政预算，用于促进就业的各项补贴、镇区就业服务网点和村（社区）劳动服务站的建设。有条件的镇区要对农村富余劳动力实行全免费培训。
　　4．强化检查督促，确保各项促进就业政策落实到位。要采取有力措施，督促各村（社区）和有关部门不折不扣地落实各项促进就业政策。每年要组织一次促进就业政策落实情况检查，对落实情况好的单位给予表扬，对政策落实不好的要给予通报批评。
　　5．建立就业援助制度。各镇区要设立就业援助网点，落实免费推荐就业服务、免费或资助培训、岗位援助、社保补贴和岗位补贴等援助措施。
　　6．加快建立和完善村（社区）劳动服务站。争取2005年底前，全市各村（社区）委会都设立劳动服务站，全面开展就业服务。各镇区要做好劳动服务站的人员和经费安排。
　　7．各镇区政府及相关职能部门每半年向市就业工作委员会汇报就业再就业工作进展情况及成绩。
　　（二）各有关职能部门、单位的责任
　　市劳动局、市发展计划局、市财政局、市社保局、市工商局、市地税局、市国税局、市人事局、市经贸局、市外经贸局、市建设局、市政局、市房管局、市交通局、市公安局、市民政局、市教育局、市农业局、市统计局、市委宣传部、市总工会、市妇联等，要加强对全市再就业工作的统筹规划、组织协调和监督检查，把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，研究制订有利于促进就业的宏观经济就业政策。并按各部门的职责分工认真落实促进就业的各项措施。
　　三、资金投入
　　建立以财政投入为主，市、镇两级财政分别负责的促进就业资金筹措机制。市、镇两级财政部门在《政府预算收支科目》中增设“就业补助”款项科目，建立促进就业再就业专项资金，并将促进就业再就业资金列入年度财政预算。2003年至2005年，市财政每年安排促进下岗失业职工再就业专项资金800万元，促进农村富余劳动力就业专项资金1200万元；安排3000万元作为下岗失业人员小额贷款担保的专项资金，专用于下岗失业人员自主创业的扶持。
　　四、检查考核
　　市政府每年将对各镇区和有关部门就业工作目标责任制的落实情况进行考核。考核的内容包括组织领导、执行政策措施、就业工作的实际效果等。考核的量化指标，统一按国家劳动保障部规定的统计指标口径执行，以各镇区劳动部门报市劳动部门的数据为考核数据。考核结果将在全市进行通报，对考核合格的予以表彰，对未完成工作目标任务的予以通报批评。

附件：1．各镇区就业工作职责任务考核及量化表
2．各有关部门单位就业工作职责任务分工表

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建筑规模变化与原有施工图设计文件关系解析
——评一起建筑工质量纠纷案件

韩立强律师 湖北民本律师事务所


内容摘要：建筑设计活动中国家管理的强制性，决定了设计活动的特定性。因此，未经合法途径变更设计文件，将原有设计用于建筑规模有所改变的工程，原有设计图纸效力已经丧失，以来于变更后数据所建设的工程，即便存在质量问题，与原有设计文件之间并不存在法律上的因果关系。
关键词：施工图设计 建筑规模
一、基本案情：
2002年，甲委托乙为其出具四层框架结构图书馆施工图设计图纸一份，后在施工中，甲与施工方丙达成补充协议，在未向建设行政部门报批施工图的前提下，擅自开建，并最终建成六层框架结构图书馆。建成后甲会同实际使用方丁初步验收后即投入使用。2003年1月，丁意图变更该建筑使用用途为教学楼，于是委托戊对该建筑进行检测，鉴定得知该建筑基础砼强度不符合要求，但未对甲、乙、丙提出任何异议。2005年7月，丙以工程款欠款纠纷将甲、丁诉至A地法院，丁反诉称建筑存在质量，后经法院审理，因丁无相关证据且超出时效，驳回其反诉请求。判决生效后，丁于2007年2月向B法院对乙提起诉讼，请求确认建筑质量存在缺陷，确认乙建筑设计存在缺陷，并拆除建筑，赔偿损失。
二、本案涉及法律问题
1．本案是否违反一事不得二诉原则
《民事诉讼法》第111条（五）规定，对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外。就本案所涉法律问题讲，六层框架结构图书馆建筑质量问题经A法院作出判决且已生效，具有既判力。原告就同一事向具有管辖权之其它法院提出诉讼，若认定本案一事二诉，诉争当应驳回，问题焦点则为A法院判决的执行问题，或原判决的申诉问题。诉讼中，这一点双方争议很大，原告以主体不一为由提出反驳，但我们认为，一事不再理原则设立之目的，一方面在于对法院即判力的尊重，另一方面在于节省诉讼资源，防止就一事不同判决的出现。因此，由于B法院受理的案件在诉讼标的、原告诉讼请求、理由与A法院判决项下反诉部分系争法律关系、事实和理由、诉讼请求高度同一，既然实体问题业经法院判决，属于典型的一事。至于主体差别问题，我们认为，诉讼对象的不同并不代表实体问题主体上的不同，只要实体法律关系指向一致，主体的变化可在所不问，否则当事人完全可以通过权利、义务的约定转移达到规避一事不再理基本诉讼求求的目的，使得主体难于预想利益状态的安定，进而与其间利益之衡量有所不符。可见，本案，原告就同一事实、同一纠纷、同一诉讼主张再一次向法院提起诉讼，有违一事不再理的程序要求，其诉请应予驳回。
2．诉讼时效与建筑工程质量保证期限（建筑合理使用期限）关系问题
除此之外，在诉讼中，原告提出建筑质量问题只要出在质量保证期内，责任方都应承担责任。对此，我们不敢苟同，因为原告起诉乙方时，检测报告出具已有近4年时间，可见，对于工程可能存在质量问题的事实，原告与报告出具时即处于明知状态。这已超过《民法通则》第135、137条两年时效期限，其间且无中止、中断情形，依照民事诉讼法及意见第153条的规定，应驳回诉请。具体而言，就本案件主体结构和基础工程而言，施工方、设计方并没有与甲方设定一个明确的质量保证期限。按《建设工程质量条例》第21条，设计单位应当在设计文件中注明工程合理使用年限。本案建筑设计委托发生于2002年，文件中未注明合理使用年限，甲乙双方签订合同时对工程合理使用年限也无明确约定。依照《建设部关于设计单位执行有关建设工程合理使用年限问题的通知》，合理使用年限应按照工程有关建设标准、规范中的合理使用年限确定。换言之，即按照当时已生效的《建筑结构可靠度设计统一标准》1.0.5、1.0.8确定，应为100年。因此，若以此为准确定本案建筑的保修期限，乙方仍可能存在责任。但问题在于诉讼时效与质量保证期并非同一概念，原告申称时效未结束是对质量保证期与诉讼时效的严重混淆，这二者存在天壤之别，质量保证期间适用对象含请求权和形成权，诉讼时效适用请求权；诉讼时效期间届满，只产生请求权消灭的效果，权利其他权能并不丧失。而质量保证期间届满，一般权利本体也随之消灭；质量保证期间一般还不发生中止、中断、延长问题；起算点方面这二者也有所不同，工程质量保证期一般从竣工验收后起算，而诉讼时效一般自当事人知道或者应当知道权利被侵害时起计算；于质量保证期内，使用方向责任方主张标的物不符合约定时，质量保证期间就功成身退，让位于诉讼时效制度。自使用方或发包方请求施工方、设计方承担违约责任的期限届满次日起，期间则转换为诉讼时效期间的进行。单纯诉讼时效期间则不会发生这种现象。简言之，即便还在合理期限以内，只要诉讼时效已经起算并届满，原告的请求依法就不应保护。
3．四层楼建筑施工图设计图纸与本案系争六层楼图书馆是否存在关联
抛开时效问题不谈，本案仍存在这么几个问题：
（1）丁诉称指向为六层问题楼，其与乙应甲之要求设计的四层框架结构的图书馆并非同一物；原有设计图纸与本案问题楼依赖的设计图纸形式上不具有连贯性。
设计活动较强的国家管理性和建设工程合同本质上的承揽合同特性，决定了建筑工程设计明显的针对性、严肃性、完整性和技术性受制于标的物的特定化和基础材料的完备性、特定化。因而，发包方对于标的属性的准确表述直接决定设计成果的价值，设计合同的全面、实绩、完全履行对发包人的具体要求有着强烈的依赖。任何基础支撑材料的变化，不仅可能导致设计成果与发包方的初衷不一致，更会导致原有设计成果的整体推翻。就本案言，首先，六层楼与四层楼在建筑规模、工程结构截然不同，二种建筑规模对结构抗压、地基及梁柱荷载、地基基础有着天壤之别的要求。由于建筑规模作为设计标的物的主要特征，其内容的变化，如加层、用途变化，直接涉及到对梁柱结构、地基承载在设计要求上的变化。其中，层数的增加涉及到建筑物永久荷载和竖向荷载的重大变化，建筑物用途的变化如人流量及可移动设备配置的变化涉及到可变荷载的变化。作为建筑结构设计的主要依据，荷载的大小和作用方式又决定建筑结构的形式，构件的材料、形状和尺寸。可以说，涉及建筑规模方面如加层等问题的变化，是关系到设计图根本性内容更改的重大问题，作为一个整体，在无变更修改委托前提下，六层建筑设计并不意味着原有四层设计和两层的简单累加，本案系争六层楼建筑与原四层楼图书馆设计并无连续性、同一性可言。
其次，按照《建设工程质量管理条例》《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》《湖北省建筑工程施工图设计文件审查办法》有关规定，设计图出具后，建设单位应将设计施工图报送建设行政主管部门委托有关审查机构，进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等内容审查。未经审查批准的施工图设计文件，不得使用。《建筑工程施工许可管理办法》并规定，建设单位提交满足施工需要的施工图纸、技术资料及已按规定进行了审查的施工图设计文件，取得施工许可证后方可开工。换言之，施工图设计文件须经建委认可后方可交付施工。本案中，就乙方设计行为与建筑可能存在的质量问题之间的关系看，若甲、丙严格按照乙方的设计建造四层图书馆，建筑的施工与设计活动之间存在呈上关系，其间存在因果关系尚可自圆其说。这种情况下，鉴于设计文件严格遵照有关设计规范与技术标准进行，若按设计图纸要求施工，一般不会出现类似质量问题。但事实上，从乙方依法如约以善良管理人之注意履行工程设计合同，出具设计图纸并交付甲方起，乙方就基本被动的脱离了系争建筑的建设活动，建筑物的建造、技术交底乃至验收阶段，乙方从未收到有关通知。对这一设计成果的运用状况，由于自身主体地位、业务条件所限，乙方已处于无法控制的状态。从设计规范角度看，本案系争六层建筑的建成，违反国家法律、法规，与乙方按甲方要求出具四层图书馆施工图设计时的预期严重背离。出现责任方未依法变更设计文件，未办理施工许可证擅自加层等系列行为始，设计行为与建造活动之间“先勘察，后设计，再施工”的对应顺序已严重打乱，甲方已欠缺按乙方设计图纸具体进行施工的真实意思，而设计成果本来具有的指导性地位，由于一系列设计单位无法控制、预见的行为的出现，局面已经完全失控，设计行为的指导性作用已经无从体现，乙方原有设计与本案系争六层建筑无任何关联。简言之，自丙依据《建设工程施工合同》及《补充协议》开建六层框架结构图书馆之时，乙方原有设计已不具有法律效力，而原有设计与建筑之间的因果关系也告中断。这从A判决查明的工程从原来的四层图书馆擅自增加两层的事实，也可佐证。
由于乙方无六层楼的设计行为，按照“谁行为，谁负责”的基本法理要求，当然不应承担任何责任。至于连带责任的诉请，乙方不存在违法行为，也尽到应有的义务，主观上并无过错，意思上的联络更不存在，因此，其诉请欠缺法律及事实依据，纯属无稽之谈。
（2）即便认为乙方四层楼设计与原告诉争图书馆曾经存在某种关联，也存在委托方将设计文件用于委托外之其他工程或委托方擅自修改设计文件的问题，而依照《建设工程勘察设计市场管理规定》，从委托方产生该行为之时，原四层楼设计文件已归于无效，这种关联也已中断，诉争六层楼质量问题与第二被告也无关。
依照《建筑法》第58条、《建设工程勘察设计管理条例》第28条、《建设工程勘察设计市场管理规定》第5条、《湖北省建设工程勘察设计管理办法》第33条之规定，建设单位、施工单位不得修改建设工程设计文件；确需修改建设工程设计文件的，应当由原建设工程设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任。并且，未经承接方许可，委托方在委托业务中不得将承接方设计文件用于本工程以外的工程。
结构由四层到六层，涉及工程结构安全与地基基础的重大变化，必然存在设计图纸的修改问题或将原有设计文件用于委托外之其它工程的问题（根据《建设工程勘察设计市场管理规定》第39条之规定，自甲方将四层图书馆设计图纸用于约定以外的六层楼建设工程项目始起，原四层图书馆设计文件已归于无效）。但不论有关方存在那种行为，加层、改建项目未履行工程报建手续，方案未经正式设计，施工过程无质量监督，竣工无合法验收都是客观存在的。自始至终，乙方从未收到关于原有四层楼设计图纸变更请求，然六层楼确实已经建成，且不论该六层楼设计是否与乙方有关联，从A判决的认定及原告提交有关证据表面内容看，施工单位、建设单位存在擅自修改施工图设计的行为，根据《建设工程勘察设计市场管理规定》第32条规定，当委托方擅自修改设计文件之时，原委托的勘察设计文件无效。对此，作者其实有不同之认识，本案之情况实属将设计文件用于其它工程之情形，因为，修改行为自始是不存在的，但将四层楼设计图纸用于六层楼建设的事实确实存在的。但无论如何，既然原设计文件已归无效，乙方四层图书馆施工图设计行为与本案系争六层建筑问题何来关联性可言。
（3）丁诉称与证据之间前后矛盾，所提证据既不足以证明诉争图书馆存在质量问题和该建筑需要拆除，也无法证明乙方施工图设计存在缺陷
丁提交的检测报告声称“基础砼强度不符合要求，混凝土强度不够”，然而，首先，这并不意味着建筑质量的确存在问题，建筑物需要拆除。抛开检测主体资格及报告真实性不谈，从检测报告“基础砼强度满足设计要求，框架梁柱砼强度不满足设计要求”结论表面状况看，涉诉六层楼地基基础压力并未超出地耐力，地基仍处于稳定工作状态。这与丁诉称相去甚远。事实上，结构构件采用的材料、材料强度等级、构件截面形状、尺寸以及各构件之间的合理连接都会影响建筑承载系统正常工作。至于梁柱砼强度即影响梁柱抵抗应力性能的因素也有很多种，如水泥强度和水灰比、龄期、养护温度和湿度以及施工时，水泥浇筑上的失误等施工质量问题对砼强度都会造成影响。而检测报告显然无法证明砼强度问题与乙方有关联；再者，该《检测报告》结论用语为“砼强度不符合设计要求”。从文义上看，并非所谓的设计不符合标准等字眼，丁所述不无偷换概念之嫌，而检测报告“扩大检测量，以明确加固范围”的建议，从专业的角度更是说明，加固处理仍被作为主要补救措施之一。即该建筑仍能正常使用，建筑本身远未达到丁诉称的“图书馆工程不符合安全使用标准”的程度。A判决“反诉该图书馆没有修复价值，只能予以拆除，缺乏事实和法律依据”的认定合法、准确。而丁委托加固公司以教学楼为目标，对该图书馆加固，并以综合楼用途使用至今，也证实丁所称“该图书馆无修复价值，只能予以拆除”缺乏证据支撑，纯属无中生有。其次，报告中“地下室、一楼、三楼及四楼框架结构梁柱的混凝土强度均不满足设计要求”“该图书馆（教学综合楼）的地下室、一搂柱需重点加固，建议在原加固方案的基础上采用加大截面加固法进行再次加固，以保证该建筑物的安全使用”。其真实性、合法性原告无法证明。而混凝土强度不够，也不能说明是由于施工图设计存在缺陷所致，因为影响混凝土强度的因素是多重的，有施工方面的问题，如施工操作中，施工单位未按照工程设计图纸和施工技术标准施工，偷工减料；混凝土配合比不良，设计强度可能达不到；混凝土配置操作不当，对混凝土强度也会造成影响；外加剂使用不当、砂石级配较差也会影响混凝土强度；混凝土拌合中加料顺序颠倒，搅拌时间不符合要求，拌合物不均匀，运输过程中混凝土离析和浆液损失，均会降低混凝土强度；有工程材料问题，如违反工程设计要求、施工技术标准和合同的约定，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备进行检验；水泥质量问题如水泥过期或受潮结块，使水泥活性降低，强度也会受到影响。到底本案诉争建筑可能存在的质量问题原因何在，丁提交的《检测报告》无法证明。
再者，当出现混凝土强度偏低，不满足结构强度要求时，按业界一般操作程序，可按照混凝土的实际强度校核结构的安全度，在会同设计、监理、施工或建设单位，共同研究处理方案，采取相应的加固或补强措施。也就是说，对于强度问题，可以通过加固、补强进行补救，丁正是在采取类似加固的基础上将图书馆作综合楼使用至今，这说明诉争建筑仍有使用价值，诉争建筑的安全结构问题远不是原告所述的“该图书馆没有修复价值，只能拆除重建”。
三、小结
就本案看，无论从诉讼基本原则、时效制度、还是建筑设计文件的特性看，原设计合同的履行在民事方面并非无可归咎之处，加之现在建筑设计行业里普遍存在的借章楚图问题使得类似事件更加复杂，但不管怎样，从行政处罚法追诉时效的角度和建筑设计的有关要求看，由于原告对乙方所述事实的普遍认可，以及其在证据收集过程中的拖泥带水，决定乙方对于此类事件的处理中，相对占据主动地位，虽然乙方最终可能取得胜诉的效果，但对擅自修改设计文件的认定及工程报建手续方面的衔接中相关问题的清晰认识，对于我们以后从事相关法律工作无疑是有所帮助的。