环境保护部


关于印发《2009-2010年全国污染防治工作要点》的通知

环办函〔2009〕247号


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，各计划单列市、省会城市环境保护局：

　　为贯彻落实2009年全国环境保护工作会议和全国污染防治工作现场会精神，顺利完成“十一五”污染防治各项工作任务，我部制定了《2009—2010年全国污染防治工作要点》。现印发给你们，请结合实际，研究落实。

　　附件：《2009-2010年全国污染防治工作要点》

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月二十三日

附件：

2009-2010年全国污染防治工作要点

　　当前和今后一个时期，污染防治工作的指导思想和总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，努力推进环境保护历史性转变，坚持全面改善环境质量，努力维护好广大人民群众的环境权益，坚持以防为主、防治结合，逐步建立起全防全控的防范体系和高效的环境治理体系，综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开手段，努力推动发展方式转变和产业结构调整，实现环境保护与经济社会发展的有机融合。

　　为完成“十一五”污染防治工作任务，要将全面改善环境质量作为污染防治的根本任务，将以防为主防治结合作为污染防治的根本方针，将全面推进重点突破作为污染防治的根本方法，将减少污染物产生作为污染防治的根本途径，将综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开等措施作为污染防治的根本手段。

　　2009-2010年要努力完成以下八个方面工作：

　　一、毫不松懈地抓好饮用水环境安全保障工作，着力解决危害群众健康的突出环境问题

　　（一）扎实做好饮用水环境安全保障基础工作。继续做好饮用水水源保护区划分与调整工作，2010年年底前，完成所有城镇集中式饮用水水源保护区的划定工作。深化全国饮用水水源地基础环境调查及评估，在城镇调查的工作基础上，进一步调查评估典型乡村饮用水水源地环境状况。

　　（二）编制和实施饮用水源保护规划。认真落实《全国城市饮用水安全保障规划》。完成《全国城市集中式饮用水水源地环境保护规划》和《全国地下水污染防治规划》的审核报批并督促落实。逐步加强农村地区饮用水水源保护工作。

　　（三）强化城市饮用水水源水质达标工作。建立健全城市饮用水水源环境状况的评估与报告制度，各级环保部门每年要向当地政府报告辖区内重要饮用水水源环境状况评估结果。环保重点城市每年要对辖区内集中式饮用水水源进行全面的检查评估。检查评估情况要及时报送环境保护部。严厉打击威胁饮用水源安全的违法排污行为，坚决依法取缔水源保护区内的排污口。

　　二、加快实施重点流域海域污染防治规划，让江河湖海休养生息

　　（四）加强重点流域规划实施情况的考核评估。制定实施重点流域水污染防治规划执行情况考核评估暂行办法。自2009年起，会同国务院有关部门，每年组织对重点流域各省级人民政府规划执行情况进行考核评估，适时向全国通报。

　　（五）建立完善跨界断面水质考核制度。国家对所有流域的跨省界断面进行考核，各省区市要对跨市、县界断面水质进行考核。

　　（六）深入开展湖库生态安全评估。会同有关部门和地方政府，在九大重点湖库生态安全评估的基础上，提出综合治理方案。各地要组织开展辖区湖库生态安全评估，提出相关治理措施，实行“一湖一策”。

　　（七）大力推动海洋污染防治。沿海省区市要编制实施辖区内碧海行动计划。推动实施重点海域环境保护规划、计划。研究重要海域环境容量，开展重要河流入海污染物通量监测，防范陆源污染。会同有关部门开展海洋环保专项执法检查活动。加强海洋环境监测和管理能力建设，提高海岸带和海洋生态监管水平。

　　三、建立区域联防新机制，全面推进大气污染防治工作

　　（八）在重点地区开展大气污染区域联防联控。组织划定大气污染联防联控重点区域，编制防治规划。继续做好京津冀地区大气污染防治。推动长三角、珠三角地区建立大气污染联防联控机制，确保上海世博会和广州亚运会期间空气质量达标。

　　（九）全面开展氮氧化物污染防治。以火电行业为重点，开展工业氮氧化物污染防治。在京津冀、长三角和珠三角地区，新建火电厂必须同步建设脱硝装置，2015年年底前，现役机组全部完成脱硝改造。研究扶持政策，提高氮氧化物污染防治技术水平。

　　（十）推动大气挥发性有机物污染防治。组织开展加油站、储油库和油罐车油气污染治理。2010年年底前，长三角和珠三角城市按标准要求完成加油站、储油库挥发性有机物治理工作。全面禁止在居民区内露天进行喷漆、喷塑等生产作业。加强餐饮行业油烟治理，城市餐饮业油烟排放限期达标。

　　四、严格环境准入，构建工业污染预防新体系

　　（十一）加强重点行业环境准入管理。配合有关部门出台产业政策，促进“两高一资”行业结构调整。研究产污强度指标体系，探索建立准入制度。继续发布重点行业工业企业环保达标公告，限制不达标企业产品出口。

　　（十二）深入推进重点企业清洁生产。继续公布“双超”、“双有”企业名单。全面开展重点企业清洁生产评估和验收。发布清洁生产审核与实施情况年度通报。加大对重点企业清洁生产的资金支持力度。逐步将实施清洁生产的减污成果与总量减排挂钩。

　　（十三）加强上市公司环保核查与监管。继续开展上市环保核查培训。规范核查工作程序。加大对上市公司环保监管力度。发布上市公司环保信息披露工作指南，建立健全环保信息披露制度。研究上市公司环境绩效评估指标体系，开展评估试点。

　　五、深化城市环境管理，改善城市环境质量

　　（十四）深化城市环境综合整治。继续发布全国城市环境管理与综合整治年度报告，扩大公开公布范围，加大曝光力度。逐步扩大“城考”范围，到2010年，全国所有设市城市都要纳入考核。开展“十二五”“城考”指标修订工作。各省级环保部门要加大“城考”工作指导力度，加强数据核查核实。

　　（十五）稳步推进创建国家环境保护模范城市工作。巩固创模成果，加大明查暗访力度，确保模范城市先进性。完善警告和摘牌制度，形成“能上能下”机制。2010年1月1日起，按照《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（修订）》新要求进行考核与复查。

　　（十六）强化机动车污染防治。继续发布达到国家机动车排放标准的新生产机动车型和发动机型公告。严格实施机动车环保生产一致性检查。加强在用车环保检测，推行环保合格标志。加大高排放车辆淘汰力度，研究相关经济补偿政策。严格车用油品和清净剂的环保监管。

　　（十七）推进噪声污染防治。2010年年底前，按照《声环境质量标准》完成全国城市环境噪声功能区划。

　　六、强化管理，推进固体废物和化学品污染防治

　　（十八）全面推进固体废物环境管理。落实国家和省级固体废物管理中心能力建设规划，健全地市级固体废物管理体系。发布《进口废物管理办法》，完善进口废物“圈区管理”，加强重点地区的环境监管。强化危险废物全过程监管，加快建设处置设施，规范管理医疗废物。加强城市污水处理厂污泥和垃圾填埋场渗滤液治理的技术交流和环境监管，推进污水处理厂污泥、垃圾填埋场渗滤液的无害化处理处置。

　　（十九）完善电子废物环境管理。贯彻落实《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，研究制定配套政策。建立电子废物回收体系，规范拆解利用。在典型电子废物集中处置区域，开展污染调查与风险评价。

　　（二十）深入推进化学品环境管理。加快推进立法工作，逐步建立化学品环境风险管理体系。夯实工作基础，摸清化学品的生产和储存地点，继续开展持久性有机污染物调查，建立污染源信息动态更新机制，加强重点污染源监管。完善有毒化学品进出口和新化学物质登记审批程序，建立地方环保部门前置审批和后期监管制度。

　　七、推进全国环境形势分析评估，谋划“十二五”工作

　　（二十一）开展全国环境形势分析评估。推动建立部门联合工作机制。分析污染现状，预测变化趋势，提出对策措施，发布全国环境形势评估报告。分析重点行业污染治理情况和发展趋势，发布重点行业污染防治评估报告。

　　（二十二）开展“十二五”污染防治规划前期准备和编制工作。评估重点流域、海域、酸雨和危险废物等“十一五”污染防治专项规划实施情况。研究“十二五”规划编制思路和程序，建立污染防治重点项目库，探索完善“以奖促治”等政策措施。

　　八、完善污染防治法律法规体系，建立健全环境保护长效机制

　　（二十三）修订和制定有关法律法规。修订《中华人民共和国大气污染防治法》。修订危险废物转移联单、新化学物质和持久性有毒化学物质等环境管理办法。

　　（二十四）研究探索污染防治长效机制。探索建立企业污染损害赔偿、跨界水质断面污染赔付和饮用水源上下游环境补偿机制。

　　（二十五）认真履行国际环境公约。组织做好《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》和《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》履约工作，并纳入日常环境管理，加强执法监督。


试论我国民事审判监督程序启动主体


作者：马锦善


　　　　　　　　　　　　　

论文提要：

我国现行民事审判监督程序的启动主体具有多元化、职权化的特点，造成诉讼秩序混乱，终审裁判的既判力不稳定，司法权威不彰，最终导致当事人无限申诉，法院无限再审的局面，因此，从改革审判监督程序启动主体入手，取消人民检察院以抗诉方式启动再审程序的权力，严格限制人民法院依职权启动再审程序的权力，确立以当事人提出申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制。
关键词：民事审判监督程序　启动主体　弊端　
审判监督程序，是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院对案件进行审理时所适用的诉讼程序。①它是一种非通常诉讼程序，是一种事后救济程序，因此，又称为再审程序。审判监督程序设置的目的在于维护诉讼或裁判的正确性。它在我国民事诉讼司法实践中，对维护社会公平正义，保证法院裁判的公正性、合法性，保护当事人的合法权益，确保司法公正，树立司法权威等方面发挥了积极作用。然而，随着市场经济的逐步发展和审判方式改革的不断深入，特别是我国加入WTO后，民事审判监督程序存在自身制度设计理念的不合理和制度的缺陷日益凸现，其体现在强化有错必纠，却忽视了裁判的既判力，忽视了民事诉讼自身的规律，其中我国现行民事审判监督程序启动主体的多元化、职权化，可以说是导致目前审判监督程序中“无限申诉，无限再审”的主要原因，造成了法院的裁判飘摇不定，司法权威不彰，受到了学术界和实务界的一致评击，改革的呼声越来越高。对此，笔者拟就民事审判监督程序启动主体的改革做一些探讨，以期抛砖引玉。
一、我国现行民事审判监督程序启动主体的规定及弊端。
民事审判监督程序的启动主体是指有权启动民事再审程序的主体。按照《民事诉讼法》的规定，有权提起审判监督程序的，是各级人民法院院长和审判委员会，最高人民法院和上级人民法院，最高人民检察院和上级人民检察院以及符合申请再审条件的当事人。②上述主体主要规定在我国现行《民事诉讼法》第一百七十七条、一百七十八条和一百八十五条。第一百七十七条规定了各级人民法院院长和审判委员会、最高人民法院和上级人民法院提起再审程序的权力，是人民法院代表国家行使审判权，履行法院系统的内部监督而依职权提起民事再审程序。第一百七十八条规定了当事人可以申请再审的权力。第一百八十五条规定了最高人民检察院和上级人民检察院作为国家的法律监督机关，履行对人民法院的民事审判活动的法律监督而行使民事抗诉的权力。第一百七十七条、一百八十五条规定的启动再审程序完全是依职权行使，而不是依当事人的意愿，并且作出生效裁判的本级人民法院及上级人民法院、上级人民检察院均有权启动，且再审的时间、次数亦无任何限制。我国现行的民事审判监督程序启动主体显著的多元化和职权化的特点造成了许多弊端：
（一）再审程序启动主体的多元化和职权化，严重损害了司法权威。司法是法律正义的最终守护神，法律的至高无上是通过司法权威来体现。没有司法权威，法律至上将是一句空话；没有司法权威，国家法律的统一也将遥遥无期；没有司法权威，法院的生效裁判将因为有履行条件的义务人拒绝履行而失去意义；没有司法权威，也就没有司法公正可言。我国《宪法》规定，人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。审判权作为审理和裁判诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的干涉，一旦审判权受到影响或威胁，将从根本上动摇审判权的终局性和权威性，其结果必然是损害社会正义和司法公正。目前影响司法权威的因素除裁判的案件确有少部分错误，法官队伍素质有待进一步提高外，笔者认为最主要的是立法体制上的原因。因为实体公正本身就是一种相对的公正，对同一法律现象，由于人的认知和价值取向的差异，不同的个体站在不同的角度，在法律允许的范围内可能都有不同的评判，即使是资深法官或法学家内部同样会有分歧，而在不同的时间、空间作出评价的依据和标准可能也会发生变化，故法官依据庭审证据堆砌起来确认的法律事实与客观事实有偏差肯定是在所难免。因此，美国联邦法院一位大法官曾说过这样一句话：“我们享有终审权并非是由于我们的判决总是正确的，正好相反，我们的判决被认为是正确的，就是因为我们享有终审权”。但现行的审判监督程序是以“实事求是，有错必纠”为指导思想，为落实这一指导思想，现行《民事诉讼法》对启动再审程序主体采用前苏联计划经济时代的多元化和职权化诉讼模式，除人民法院有依职权直接启动再审程序外，人民检察院提出抗诉，人民法院都应当再审；还有当事人认为案件有错误，也可以申请再审，而再审案件均应中止原判决的执行。然而，这一方式并没有产生预期效果，反而使有些不必要进行再审的案件却拿来再审，甚至出现多次抗诉，多次再审，使本是一桩普通民事案件却要历经几年时间，几级检察院抗诉，打遍几级法院，几次判决，甚至出现多个终审判决的局面，出现 “一个案子可以像翻烧饼一样翻很多次”。③这些反常现象不仅浪费了宝贵的司法资源，而且动摇二审终审制度，使终审裁判的既判力长期处于不稳定状态，法院的独立审判权受到冲击，社会公正与正义受到严重损害，严重降低了我国司法机关在当事人心目中的公信度和权威。因此，“提起再审程序主体的多元化，是导致法院裁判没有司法权威和再审程序混乱的主要原因。”④
（二）审判监督程序启动主体多元化、职权化以及由原审人民法院进行再审，造成再审程序混乱，司法资源浪费。由于现行的审判监督制度启动主体多元化、职权化，启动再审理由宽泛、模糊，启动再审程序随意性大，总是让当事人存在希望。而只要有一线希望，一些当事人总是千方百计地启动再审；同时，人民法院或人民检察院都可以不依当事人意愿自行启动再审程序，强行燃起当事人已平息的纠纷。这种没有严格限制的再审制度导致在司法实践中出现频繁再审就成为必然。启动再审后，按照《民事诉讼法》的规定，再审案件一般依照原审程序进行审理。也就是说，原来是第一审审结的，再审时适用第一审普通程序进行审理（最高人民法院或上级人民法院提审的除外），经过再审后所作的判决、裁定，当事人不服可以上诉；原来是第二审审结的，再审时仍适用第二审程序进行审理，审理终结所作的裁判是终审裁判，当事人不得上诉。而由于当事人对原审法院的信任度本身就存有疑问，一旦再审判决对一方当事人不利就会上诉（原第一审审结的案件）或再次申诉，或到人大、政协上访，或由检察机关提出抗诉，甚至求助新闻媒体，大肆炒作。迫于种种压力，人民法院在现行审判监督制度和当事人反复申诉的情况下，不得不一次次启动审判监督程序，法院不仅耗费大量的人力、物力、财力，浪费有限的国家司法资源，而且使两审终审制度形同虚设。
（三）人民法院和人民检察院依职权启动再审干预了当事人依法行使处分权。由于我国民事审判监督程序受前苏联诉讼体制的影响，再审程序启动主体职权化严重，赋予了人民法院和人民检察院启动再审程序相当大的决定权，却忽视当事人的地位和作用，忽视了当事人的自由处分权。那怕是当事人不愿意提起再审，法院或检察院都可以自行启动再审程序，以国家公权力强行干预当事人的私权利，侵害了当事人的自由处分权。
二、对我国现行民事审判监督程序启动主体的理性反思及改革构想
如上所述，现行审判监督程序启动主体的多元化、职权化的弊端日渐凸显，严重影响了司法权威和终审裁判的稳定，因此，改革现行审判监督程序启动主体已迫在眉睫。近年来，国内学术界及司法实务界对改革审判监督程序启动主体的呼声日渐高涨。笔者认为，从既要维护司法权威、安定法院终审裁判的既判力，又能依法纠借，尊重当事人处分权，经济合理地利用司法资源原则方面出发，借鉴英美法系和大陆法系的立法精神，大胆改革民事审判监督程序启动主体：取消检察机关以抗诉方式启动民事再审程序的权力，确立以当事人申请再审为前提、人民法院审查的启动再审程序机制，严格限制人民法院依职权启动民事再审程序的权力。
（一）取消人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序的权力
我国法律规定，人民检察院是法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院对民事审判活动进行监督的主要方式是民事抗诉。抗诉是人民检察院对人民法院作出的已经发生法律效力的判决或裁定，认为有错误，依法提请人民法院重新审理的诉讼行为。我国民事抗诉制度的设计，是计划经济时代和纠问式诉讼方式时代的产物，但随着社会的进步和审判方式的改革，人民检察院提起抗诉启动再审违背了法律的公平性、正当性、合理性要求，从而导致“在司法实践中，民事抗诉权的行使已越来越背离民事诉讼的基本原理”。⑤具体表现在以下三个方面：
1、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序干预了人民法院独立审判权，违背了法律的正当性要求。我国《宪法》第一百二十六条规定了法院享有独立审判权，任何行政机关、团体、个人不得干涉；同时，根据《宪法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关，它的职能应是站在国家的立场上维护国家权益和社会公共利益，保证国家法律的正确实施。它享有公权力，行使公权力，它对法院审判活动和适用法律情况的监督，“只能对法官个人的违法违纪行为实施监督，而不能将法官对案件的审理和裁判活动纳入其监督的范围”。⑥在法院作出终审判决后，由于人民检察院既不是民事案件一方当事人，也不参与案件的审理过程，从司法实践来看，人民检察院提出抗诉案件来源绝大多数是通过当事人申诉引起的，当事人反映的材料一般具有片面性，人民检察院以终审判决不当为由而采用强硬的手段（抗诉）要求法院再审，不仅破坏了二审终审制，而且是以检察权对法院独立审判权进行干预，成为比审判权更大的一种权力，违背了法律的正当性要求和法律的本意，且人民检察院提出抗诉的案件有部分最终没有得到法院的支持，严重损害了司法权威。如果检察机关发现个别案件确有错误，确实需要纠正的，可以通过内部提出检察建议予以解决，这样既能维护司法权威，又能解决检察机关在民事诉讼中尴尬的地位。
2、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序破坏民事案件当事人诉讼地位平等原则，违背了法律的公平性要求。人民检察院提出的抗诉一般是以一方当事人申诉为依托，而人民检察院为证明其抗诉理由成立，就有可能收集相关证据材料，为一方当事人代行举证责任；同时，在再审过程中，不管人民检察院是否派员出庭参加庭审活动，其往往对另一方当事人造成巨大的心理压力，特别是在现代诉辩审判方式下，在抗诉机关派员出庭，而另一方当事人文化素质较低、又没有诉讼代理人的案件，往往会使诉辩双方的诉讼地位倾向一方，严重破坏了民事诉讼当事人诉讼地位平等的原则，从而客观上造成了人民检察院站在一方当事人的立场上反对另一方当事人，以法律赋予的公权力谋取一方当事人的利益，违背了法律的公平性要求。
3、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序侵犯民事案件当事人处分权原则，造成司法资源浪费，违背了法律的合理性要求。民法属于私法范畴，当事人出于诉讼成本考虑，即使认为终审裁判有错，都不愿申请再审，如果检察院不顾当事人意愿而提出抗诉，那么，显违民法理论中当事人处分原则，且造成了不必要的重复劳动及司法源浪费，违背了法律的合理性要求。
（二）确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制
诉权是国民享有的一项基本权利。民事诉权是国民请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。诉权行使所启动的是一个案件（或纠纷）的诉讼程序，一审程序、上诉程序和再审程序组成了一个案件（或纠纷）的诉讼程序。提起再审并不是诉权的再次行使。⑦可见申请再审不是必然引起再审的启动，具有或然性。实务中，频繁启动再审程序，应该说与我们将申请再审权利化的错误观念有关。⑧因此，根据审判监督程序的特殊性和规律性，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能充分尊重当事人处分原则、纠正确有错误的裁判，又能有效地克服诉讼秩序混乱和司法资源浪费的问题，实现司法公正，树立司法权威。具体体现在以下三个方面：
1、符合司法公正的要求。司法公正是以程序公正为基础，以实体公正为依归。裁判的权威性体现在裁判的最终性和不可争执性。当事人当初向法院起诉的有争议的法律关系一旦经法院终审裁判所确定，就意味着当事人和法院均受法院终审裁判的既判力所约束力，禁止当事人和法院就既判事项再行起诉和重复审判，同时，禁止除法院之外的任何权力中止其效力。对于生效裁判如果允许法院之外的外力而中止其效力，显然有违司法裁判的权威性和法律的统一性要求。但由于人的理性是有限的，而依据有限理性作出的任何一个判断都不能保证它是绝对正确的，如果对确有错误的裁判在一定范围内不能得到纠正，又显违司法公正的要求，因此，为了纠正错误司法裁判，法院再审制度才成为必要，并通过法院再审机制对司法裁判错误加以补救。然而，当事人申请再审已不属诉权的再次行使，启动再审是审判机关自身行使纠错的一种功能，应由有审判监督权的上一级人民法院行使。又由于民法属于私法范畴，民事诉讼活动应当遵循当事人处分原则， 当事人对生效裁判如果没有提出再审请求，表明当事人已自愿接受裁判的约束，因此，即使生效裁判确有错误，原则上，人民法院不应依职权启动再审程序。故确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能很好地解决当事人处分权与法院审判权之间的矛盾，又能纠正确有错误的裁判，达到司法公正的目的，维护司法权威。
2、符合法院独立行使审判权的要求。申诉权是公民的宪法性权利。当事人申请再审，是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为有错误，向原审人民法院或上一级人民法院申请再次审理并加以改判的诉讼行为。民事诉讼法规定，当事人可以申请再审，其目的是使错误的裁判得以纠正，保障当事人的合法权益，是公民申诉权在民事诉讼中的延伸和发展。由于当事人申请再审并不是诉权的再次行使，而是引起再审程序的一种因素，其与当事人的起诉权和上诉权有着本质的区别，当事人申请再审不等于启动再审。因为审判权是法院或法官对案件进行审理和裁判的权力。从其具体权能上看，审判权可以分为调查权、传唤权、取证权、强制措施权、询问权、程序控制权等维护诉讼程序顺利进行或推动诉讼程序的权力。⑨审判权及其推动诉讼程序的权力当然及于审判监督程序。由于审判监督程序是一种非通常诉讼程序，是对生效的裁判的再次审理，其实质上是对法院终审制度的一种否定，因此，启动审判监督程序，除有权对审判进行监督的上级法院行使外，其他任何机关、团体、个人（包括当事人）都无权行使，否则是对审判权进行干涉。如果将当事人作为启动再审程序的单一主体，那么，即使法律规定当事人申请再审事由多么详尽，也就不可能排除一些当事人为个人目的而滥用甚至恶意利用这种权利，无理缠诉，更为甚者，一些当事人在生效案件进入执行程序后因涉及到切身利益的另行分配时，为了拖延执行就会不择手段申请再审，出现由当事人行使审判职能，使再审成为事实上的三审，一审、二审成为再审的预审阶段，使法院裁判的既判力处于不安定状态，二审终审制就不复存在，司法权威就会荡然无存。因此，欲保证法院终审裁判的权威，就必须通过国家审判权合理限制当事人的申诉权，合理限制再审程序的启动，由法院对启动审判监督程序的合法性进行审查，由人民法院决定是否启动再审程序就具有当然的必要性和正当性，使当事人申诉权与法院审判权找到平衡点。
3、符合当事人处分权原则和诉讼效益原则。我国《民事诉讼法》第十三条规定了当事人处分原则，“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。处分原则作为我国民事诉讼的基本原则之一，贯穿于整个民事诉讼的全过程，这一原则理应得到法院的尊重。只要不涉及损害国家利益，社会公共利益和他人合法权益，民事诉讼当事人可以在私权范围内自由地处分自己的诉讼权利和实体权利。民事审判监督程序虽作为民事诉讼中的纠错程序，同样应当遵循这一原则。司法实践证明，随着国民法制观念和权利意识的逐步提高，国家法制建设逐步完善，审判方式改革的深入，当事人在民事诉讼中一般都能够较好地正确处分自己的实体权利和诉讼权利。同时，综观实行再审制度的国家，大多数是以当事人申请再审为启动再审程序的前提，因此，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，具有以下功效：一是使当事人处分权得到充分尊重，使符合法律规定申请再审条件的案件当事人有权选择再审或不再审，避免法院依职权干预当事人处分权，浪费国家有限的司法资源，但最高人民法院审结的案件当事人不得申请再审，因为最高人民法院的裁判具有终局性和最高权威性，不容质疑；二是使不符合再审条件的案件不进入再审程序，避免当事人无理缠诉，无谓浪费诉讼资源；三是符合审判监督的要求，因为上级法院对下级法院具有监督职能，而原审法院不具有自我监督职能，且原审法院的法官因受外来的种种因素影响，难以处于中立地位审理，使当事人对原审法院作出的再审判决的公正性产生合理怀疑，容易造成当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本，相反，当事人对上级法院作出的再审判决则相对较好，容易接受；四是容易保证法律适用的一致性和实现一次再审，因为上级法院整体素质相对高过下级法院，对法律的适用容易达到一致，能够避免因法律适用不一而导致当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本。
（三）严格限制人民法院依职权启动再审的权力
现行《民事诉讼法》规定，人民法院发现生效的裁判“确有错误，认为需要再审”，就可以依职权启动再审程序。由于民事案件属私法范畴，当事人对自己的民事权利和诉讼权利享有完全处分权，因此，法院应当尊重当事人这一处分原则。裁判生效后，即使当事人认为裁判有错误，但未提出再审，即表明其承认该裁判的效力，双方的讼争已归于消灭，如果法院依职权启动再审，将使当事人之间的权利义务关系又重新处于不确定状态，明显是侵犯了当事人的处分权，同时不符合法院在诉讼中处于中立性和被动性的要求，因此，取消原审生效裁判人民法院依职权启动再审程序的权力，且在一般情况下，上级人民法院不得依职权启动再审程序，但有以下三种情形，上级人民法院得以依职权启动再审程序：1、涉及生效裁判结果或调解书严重损害国家利益或社会公共利益的民事案件；2、生效裁判或调解书损害第三方利益但当事人没有提出再审请求而第三方提出异议的民事案件；3、就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效裁判文书或调解书而当事人没有提出再审请求的民事案件。因为人民法院作为国家的审判机关，维护国家利益和社会公共利益及公民的合法权益是法院的基本职能之一，启动再审亦是人民法院履行审判权的职责要求，当国家利益和社会公共利益受到严重侵害时，国家审判机关就有义务主动行使职权，保证国家利益和社会公共利益得到合理实现；同时，在案件当事人以合法形式损害第三人利益或对同一法律事实或同一法律关系出现相互矛盾的生效裁判文书时，法院得以依职权干预，以维护社会公平与正义。如出现第1、2种情形，由原生效裁判的上一级人民法院作为启动再审主体；如出现第3种情形，如生效裁判法律文书是由同一法院作出的，则由其上一级法院作为启动再审主体，如是由不同法院作出的，则由其共同上级人民法院作为启动再审主体。

参考文献：

①江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P267；

②江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P269；

③万鄂湘：“入世与我国的司法改革”，《诉讼法学》， 2001年第10期；

④华璞：“民事审判监督程序改革思考”，人民法院报，2001.05.07；

⑤江苏省高级人民法院研究室、审判监督庭：“关于民事抗诉制度若干法律问题的调查分析”；

⑥黄松有：“检察监督与审判独立”，载《法学研究》，2000年第四期第79页；

⑦邵明：“民事诉权释论”，中国诉讼法律网，2005.03.04；

⑧萨仁、李金锁：“谈民事审判监督程序的重新定位”，《人民司法》，2002年第二期第72页。