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论指导性案例的参照适用/于同志

时间:2024-07-08 21:12:36 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9727
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  根据《关于案例指导工作的规定》,对于最高法院发布的指导性案例,各级法院审判类似案例时应当参照。由于我国是成文法国家,法官判案的主要依据是制定法,如何参照指导性案例就值得研究。从案例指导制度的性质看,具有指导作用的指导性案例依附于法律条文,体现为对特定法律条文的具体解释,从而在法官寻找和发现裁判规范的过程中,为其提供线索和指向,辅助法官找到恰当的制定法依据。但对法律条文的解释可能不是一种,与特定法律条文关联的指导性案例也可能不只一个,法官时常需要在两种或两种以上的解释结论或相关指导性案例提供的指引中作出选择。所以,运用类比推理,通过案情的比对,找到与当下待决案件最为接近的指导性案例,并将法律针对指导性案例所赋予的规则转用于该待决案件,便成为指导性案例参照适用的基本方式。
  案情相似性的判断
  参照指导性案例判案的首要环节,是在与制定法条文相关联的若干指导性案例中寻找到与待决案件最为相似的一个。这就需要对待决案件与指导性案例中的法律事实进行分析和选择,判断两者的案情相似性。
  任何案件都有很多事实,但不是所有的案件事实都应予比较、判断。卡尔·拉伦兹说,对两个案件作相同的评价,是因为二者的构成要件相类似。所谓构成要件,是指与法律对特定问题的评价有关的重要观点。[1]而构成要件必然存在于一定的案件事实之中,所以,分析、研究案件事实以及与之密切关联的法律关系,对准确把握构成要件具有重要的意义。在司法实践中,法官所关注的具有可比性的案件事实,通常不是所有与案件有关的事实,只能是具有法律意义、成为法律评判对象的事实,尤其是有关根据法律确定案件事实性质的关键点或争议点,这就是构成要件。[2]这种构成要件的事实,在英美判例法中也被称为必要事实,即对于形成判决结论有必要的基础事实,而其他的事实为非必要的事实或假设的事实。必要事实往往决定着案件的性质,故由前案的必要事实推导出来的裁判规则对后案的审判具有拘束力,而非必要事实或假设的事实则没有拘束力。[3]所以,判断待决案件与某个指导性案例的相似性,主要看其必要事实。
  笔者认为,在待决案件与指导性案例的必要事实的判断上,应当满足以下两个基本条件:(1)待决案件在所有必要事实上与指导性案例已经判定的必要事实全都相一致。(2)待决案件与指导性案例的其他不同之处,不足以排斥或推翻上述法定评价。这些条件从正反两方面对案件必要事实相似性的判断作了限定。如果待决案件与指导性案例之间的必要事实经过比较,满足这两个基本条件,那么,就可以认为两者的案情是相似的,就可以把法律针对指导性案例所赋予的规则,转用于与指导性案例相类似的待决案件。
  待决案件与指导性案例的案情比对的思路,体现了类比法律推理的运用,其基本的方法与步骤大致如下:(1)列举指导性案例(即源案例)的事实模式A的某些特征X、Y和Z;(2)归纳出处理事实A的法律原则是P;(3)列举待决案件的事实模式B,有特征X、Y和A,或者X、Y、Z和A;(4)对事实A和B之间进行比对,发现A和B之间的关联性;(5)因为A和B之间具有共同之处,所以B也适用A的法律规则P。[4]与英美国家的法官运用归纳推理方式去分析、总结判决理由的复杂性相比,由于指导性案例的裁判规则前期已经被案例编写者以裁判要点的形式归纳、抽取出来,所以,具体的操作过程和难度就大大简化了,基本上可以省去第二个环节中比较复杂的归纳和提取裁判规则的活动。而不需要像英美国家的法官那样花费大量功夫去发现与理解为什么这样处理源案例的原则或规则,法官可以集中精力结合裁判规则对指导性案例的必要事实进行总结和列举,并对照当下待决案件的必要事实,来比对两者之间的异同,据此确定是否可以参照该指导性案例判案。
  值得注意的是,运用指导性案例意味着法官无法直接从法律条文中通过演绎推理的方法直接得出案件的裁判结论,同时也无法通过归纳推理解决问题,所以要以类比推理作基础,在众多先前案例中选择最具有相似性的指导性案例来指导待决案件的审判。类比推理作为辩证推理的一种,侧重于对法律规定和案件事实的实质性内容进行价值评判。因此,包含价值判断、利益衡量、政策考量等内容的情势权衡原则在认定案件相似性的过程中具有了重要的实际意义。
  从指导性案例的运作过程看,待决案件的事实与特定指导性案例的必要事实之间很难完全吻合。当前后案件的事实不完全相同时,法官时常需要使用类推的方法,按照缩小广泛或者扩展狭窄的原则,对用以认定案件的某些重要事实进行人为的增减,据此来确定指导性案例的适用。如果待决案件的事实与两个以上的指导性案例关联,则需要在它们之间选择与待决案件的重要事实相同或类似性程度最高的一个作为参照适用的依据。但是,案件事实之间的类比点及其相似性,并不能藉由直观的方式获取,相似性的判断在很大程度上还要依靠于法官自身的决断,即取决于权力的分配和运用。[5]换言之,两个案件之间是否可作类比适用,并非由外部观察到其有达到某种物理程度的相似性,而是要从内涵上认知到其有规范评价意义的相同性。[6]为了保证案件裁判的公正性,法官需要根据情势权衡原则,综合运用价值判断、利益衡量、政策考量等方法与思路作出恰当的认定和判断。在这一过程中,案件的必要事实及其体现的法律关系、案件背后的诉讼目的、判案理由、当时的社会环境、判决的社会效果、案例的基本方向、对事实的评析、最新的学术研究成果、相关法律规定等方面,都可能是法官应予考虑的因素。
  由此可见,案件相似性的判断过程,就是按照一定的价值标准,在若干具有关联性的指导性案例中选择、确定与待决案件事实最为接近、裁判效果最好的一个,从而参照适用。为了找到这样的指导性案例,在司法实践中应当特别注意以下几点:
  首先,全面掌握案件事实,吃透案情。这是准确认定案件事实、判断案件相似性以及进行类比推理的前提条件。案件事实的建构具有一定的人为色彩,并不是一个单纯的客观描述过程,在形成案件事实的同时,法官就在考量个别事实在法律上的可能意义。[7]所以,只有对相关指导性案例以及待决案件的事实及案情全面掌握,了然于心,才有可能顺利地进行案情及构成要件的比对,对其相似性作出恰当的判断,并以类比推理为基础,通过对比案件的相似性而发现可供参照适用的恰当的指导性案例。
  其次,从案件的必要事实及实质构成要件来判断。一个案件的事实要素涉及方方面面,在案情比对时又不能也不应当全部地、逐一地进行,应注意区分案件的必要事实与非必要事实,避免因过于拘泥纷繁的非必要事实,而放弃了从整体上对案情作出判断。应当注意把握案件的必要事实及形成判决基础的构成要件,并在此基础上判断指导性案例中法律解释方案的合理性或实质性理由,进而决定是否适用该指导性案例。
  最后,正确处理事实、规范与价值之间的关系。指导性案例的适用不仅是一门知识,也是一门技艺,需要法官在事实、规范和价值之间不断地寻觅。在实际运用中,要注意准确判断案件的相似性,结合待决案件的具体情况客观地评价指导性案例的解释结论,并立足于法律的基本精神、立法目的和预设价值,以事实为根据,以法律为准绳,全面把握,审慎认定,权衡情势,作出判断,确保运用指导性案例进行法律推理的实质合理性,推动待决案件法律适用及裁判结果的正当性。
  指导性案例的援用
  一般说来,任何生效判决的法律效力都是直接针对特定案件本身的,不会涉及其他的案件。只有在该案被作为先例而援引入其他案件的审理过程,才有可能对其他案件的裁判产生实质上的效力。指导性案例没有被援引,就难以称之为先例,也就不好说现实审判已参照指导性案例了。而且,如果指导性案例不能被法官在裁判文书中引用,法官就可以不理会指导性案例,当事人、律师以及检察官也会觉得它对当下的案件没有意义而不予重视,这样只会导致指导性案例如同目前一些法院发布的典型案例一样,仅仅是形式上的指导,并无实质性的意义。从国外经验看,姑且不论英美普通法体系中,法官经常将先例直接作为案件裁判的法律依据,即便是大陆法系国家,将判例引入法院判决的情形也比比皆是,这正体现了其判例的事实拘束力。同样的道理,对于指导性案例而言,法官决定适用指导性案例对待决案件进行处理,最终也要体现为援用指导性案例并在裁判文书中加以适当的表述。
  此外,在我国,在裁判文书中明确地引用法官参照适用的指导性案例,其意义还不止于落实指导性案例的效力。在笔者看来,它至少还可能起到以下实际作用:(1)可以让当事人全面地了解案件裁判的真正理由,落实司法公开原则,从而促使当事人息诉服判。(2)可以保持人民法院审判的一致性和连贯性,推动法律适用的统一,贯彻社会主义法治原则。(3)可以增强裁判文书的说理性,提高司法的公信力和审判效率。(4)有助于法律人共同体整合司法经验,统一法律认识,提高业务素质等。
  那么,指导性案例在裁判文书中如何援用呢?换句话说,具有指导意义而被援用、需要参照执行的是针对相应案件事实所作出的判决的具体内容,是案例中说明判决结果赖以确立的法律主张的理由,还是案例经司法机关对有关法律问题或观点加以抽象和概括而形成的裁判规则或者裁判要旨。对此,我国的法学界有不同认识,两大法系国家的判例实践也做法不一。[8]从司法实践看,大家普遍重视案例的裁判要旨或者说裁判规则。最高人民法院公布的指导性案例中,明确地归纳出案例的裁判要点。笔者理解,指导性案例本质上属于个别性指引,而非规范性指引,其案件事实本身是特定的、个体的;但是,指导性案例属于类型化的案例,依据案件事实适用法律的过程及其结论所形成的裁判要点,应是非特定的、非个体的,由此对同一类的相似案件便具有了普遍指导意义。所以,指导性案例的效力内容更多地(而不是唯一地)体现为从法律适用过程中提炼出来的裁判要点对一定范围内的案件的指导,类似于英美判例法中具有拘束力的判决理由。
  当然,我们也要认识到单纯地关注裁判要点的局限性。因为案例编写者并不一定是案件主审法官,姑且不论其可能存在对裁判要点归纳不准、提取不当的情况,由于案例指导规则具有的高度概括性和抽象性,省略了鲜活的案件事实,可能会遗漏案例本身具有指导性的一些法律命题,而导致人们对案例理解与适用上的片面性。所以,在重点关注指导性案例的裁判要点的同时,也不能忽视案例本身在事实认定、判决说理与案例评析等其他方面可能具有的更为丰富的法律信息,通常应当将裁判要点与指导性案例的整体结合起来理解与运用。
  从笔者的调研情况看,在实践中,法官们也愿意关注案例裁判要旨或裁判规则以外的其他法律资源,比如作为指导性案例的判决书原文,特别是这些判决书原文中的法律论证或推理部分,他们期望从中找到可用于当下待决案件的裁判思路、推理方法等。所以,指导性案例的援用虽然重点在于裁判要点,但又不能拘泥这一点,而忽视了案例中其他更为丰富的内容。在具体运用指导性案例时还应当将裁判要点与案例整体结合起来把握,只有这样才能准确地发现与理解指导性案例的指导意义。
  我国是成文法国家,成文法是正式的法律渊源,而指导性案例不是。因为指导性案例本身不具有法律拘束力,故不能作为裁判依据来援引,但作为判决理由加以援引,却是值得认真对待的。裁判的核心实际上就是法官的说理论证。如果运用指导性案例强化法官的说理论证,显然有助于提升裁判的说服力和权威性。最高法院和最高检察院组织编撰的《中国案例指导》丛书在前言中曾指出过:“虽然这些案例不能作为裁判的直接法律依据,但是法官、检察官和律师可以作为裁判理由或者法庭辩论理由引用”。这也从一个侧面肯定了指导性案例作为裁判说理的理由而援引的意见。其引用的模式就是:由于指导性案例是这样理解和适用法律的,而本案的情形与指导性案例相同或类似,所以,本案也应当像指导性案例一样理解和适用法律,从而作出相对一致的裁判。
  我国裁判文书的文风取向一直注重格式、语言简洁且篇幅较小。在裁判文书中援引指导性案例,不可能也不应当是引用案例整体,而主要是引用指导性案例的裁判要点。笔者认为,在司法实践中,引用指导性案例应以不在裁判文书中表述案情比对理由为宜,只需要揭示本裁判援引的指导性案例的名称和编号,以及指导性案例的具体指导规则即可。这在两大法系国家也大体如此。法官适用或遵从的不是判例的整体,而主要是判例中蕴含的裁判规则,所以,无论是大陆法系还是英美法系的法官在援引判例判案时一般都只在裁判文书中指出判例的名称及出处,并不将其适用判例的全部思维过程表述出来。[9]
  引述指导性案例的重点虽是裁判要点,但准确理解和把握指导性案例的指导意义,又不能完全脱离指导性案例所依托的案件事实和关键证据、裁判的说理论证以及案例的评析等内容。而我们所说的指导性案例可以作为判决理由加以援引,援引的不仅是指导性案例的裁判结果,更是其裁判的论说依据。所以,法官在裁判文书中虽然不用详细表述案情比对理由,但在形成裁判结论的过程中,例如,合议庭合议时,有必要详细讨论指导性案例的具体运用过程,包括案情如何比对、裁判规则如何理解以及如何适用于当下待决案件等,并记录在合议笔录中备查;对特别复杂的案情比对,甚至有必要另行制作案情比对意见留存于本案的附卷。
  在裁判文书中引述只是指导性案例援用的一方面,不仅如此,在法庭审判中,当事人、律师和检察官都可以使用指导性案例作为法庭辩论及发表法律意见的理由、依据,法官也应在裁判文书中对他们提出的适用或不适用具体指导性案例的意见进行回应,阐明适用、不适用或排除适用指导性案例的理由,以及引用相关指导性案例来论证案件裁判结果等。从大陆法系国家来看,判例援引的前提是对诉争案件与判例之间的类似性程度有着正确的判断。由于中国案例指导制度重点关注法律适用的合理性论证,且案例本身主要体现为具有抽象性和形式性的裁判规则,其事实与结论之间的联结要求一般不像事实与规范交织在一起的英美判例法那样严格,那样充满技艺性,因此,在类似性的判断上,一般不会存在较大的识别困难。
  指导性案例的排除适用
  在适用指导性案例判案的过程中,当出现一些情形时还需要绕开具有事实拘束力的指导性案例,从而排除该指导性案例的指导。从普通法的运作实践看,出现以下两种情况应排除判例的适用:一是前后案件不同。判例适用的前提是待决案件与其在必要案件事实及法律关系上具有实质的相似性。如果待决案件与先前的某一个判例经过比对,不具有相似性,则可以排除适用。美国学者拉特认为,有5种情况应被区分:事实不同;法律争议不同;实际的判决理由比被主张的理由宽或窄;判决可以在不同的背景下解释;社会、经济或其他情况不同。[10]二是发现判例规则存在缺陷。通常以下情况要作为遵循的例外:错误的先例;冲突的先例;过时的先例;没有理由的先例;疏忽做出的先例等。[11]普通法理论认为,判例的接纳与排除不仅是一门知识,更是一门技艺。特别是面对先例在进退维谷的选择中,更需要这种技艺的发挥。
  一般而言,运用先例的技巧主要包括对不太受欢迎但却是必要的先例的接受和对应当适用但被认为是有必要区分的先例的规避,而后者更是经常发生的情形。卡尔·卢埃林在《普通法传统》一书中选取了64个判例,从中提出了美国上诉法院遵循先例、规避已判决和一些正确的但不常见的运用材料或技巧的方法。其中,遵循先例的方法包括:(1)自觉控制或缩小坚持或遵循先例的后果的方法;(2)通过简单的依据或者已决事项的方法所获得的选择范围;(3)遵循权威先例时大部分自觉倾向于更为简单的创造方式之多样性;(4)材料应用过程中的重要扩展或改变方向。规避已判决的方法包括:(1)不承担对未来负责任的规避:合法技巧;(2)无责任感的规避:非法技巧;(3)明确的限制和缩小范围;(4)抹杀先例。不常见的方法包括从旧材料中另起炉灶、扩大渊源或技巧的标准等。[12]由此可见,英美判例法的运作过程确实充满了技艺性。
  相比较而言,我国指导性案例的适用过程应不至于如此复杂。因为,法官运用指导性案例重点关注的是案例指导规则,而该规则通常已经事先被案例发布的法院从案件事实及裁判中归纳并抽取出来,适用指导性案例甚至可以像适用司法解释一样,省去了英美法系法官适用先例的复杂、繁琐。后者既要在事实与规则水乳交融的众多判例中找到据以遵循的先例,还要对先例规则进行归纳、提取和遵照适用。当然,由于案例指导规则的抽象性及其不周延性,后案法官显然又不能完全脱离具体的案件事实去理解和适用该规则,普通法体系下的判例识别问题,在我国案例指导实践中仍一定程度上存在。指导性案例要真正发挥作用,还有赖于法官的能动适用,尽管“在某种程度上,判决先例可主张其享有正确性推定,但法官不可不假思索地信赖它,如其发现判决先例有可疑之处,即须自为判断”。[13]所以,在司法实践中,当前后案件不同以及发现案例指导规则缺陷而需要排除指导性案例的适用时,我们可以借鉴英美判例法的一些识别与排除技巧,合理地避开不当的或存有缺陷的指导性案例的实际指导,“从而在表面上不以推翻原判决来表达法院的看法,但事实上已经改变了原判决的拘束力范围”。[14]
  1.区别前后案。即尽量找出目前待决案件与指导性案例在案件事实上的差异性,从而排除该指导性案例的适用。指导性案例的指导性在于其所确立的指导规则或法律解决方法的合理性,而该指导规则或解释方案之合理性的基础是案件事实。一旦案件事实的条件发生变化,则据此确立的指导规则或解释方案的合理性势必因为该条件的改变或丧失而失去了合理化基础。如勉强参照该指导性案例判案,将可能导致判决的不公正,故需要排除适用。
  2.指出指导性案例规则的模糊或不明之处,拒绝遵从该指导性案例,从而排除其对待决案件的适用,或者对其作出釜底抽薪式的解释,即案例从表面看仍具有指导性,但该指导性已被赋予新的含义,引出新的规则。
  3.宣布指导性案例与法律的基本原则相冲突,从而直接避开该指导性案例的适用。
  4.在指导性案例发生冲突时选择其一从而避开其他不当的指导性案例的适用,包括选择指导性案例从而避开了较低级别的参考性案例,选择在后的指导性案例从而避开在前的指导性案例等。
  5.因原有指导性案例的裁判规则被制定法所直接吸收、推翻或替代而不再适用该指导性案例。
  6.直接宣布案例的指导性已过时,不再适应于司法、社会的实际需要或者其适用法律是不当的、错误的,而代之以新的指导性案例等。
  一般说来,指导性案例一旦确定,便具有了纵向的事实拘束力及一定的横向说服力,各级法院不得非经法定程序任意否决或拒绝适用。所以,对指导性案例的排除,必须慎而又慎,实践中应当特别地防止恶意的规避适用。对此,我们可以借鉴意大利的区分论证责任制度、德国的判例背离报告制度以及德、日的严格审理程序制度等,通过构建以下保障机制,予以必要的规制:
  首先,如果法官参照了指导性案例判案,可视为其已经履行了说明裁判理由的义务;如果拒绝或排除指导性案例所表达的法律解释规则或解决方案,则必须提出特别妥当的、充分的理由来论证自己的判决,否则不能拒绝或排除指导性案例的指导。
  其次,当法官要背离指导性案例,尤其是若干连续一致的指导性案例而另行判决时,应当报告给上级法院以接受监督。非经报告的背离判决,可以构成当事人上诉、检察院抗诉以及二审改判或者发回重审乃至提起再审的事由。当然,二审或再审是否因此需要改判或发回重审,还应当从程序公正的角度,根据刑事诉讼法及最高法院有关审判程序及证据使用的规定,区别情况分别处理。
  再次,进一步严格审理程序。背离指导性案例判决的案件,原则上应由审判员组成的合议庭审理,并提请本院审判委员会审议决定等。



注释:
[1][德]卡尔•拉伦兹:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第258页。
[2]张骐:“论寻找指导性案例的方法——以审判经验为基础”,载《中外法学》2009年第3期。
[3]潘维大、刘文琦:《英美法导论》,法律出版社2002年版,第58-61页。
[4][美]凯斯•R•孙斯坦:《法律推理与政治冲突》,金朝武等译,法律出版社2004年版,第77-78页。
[5]林立:《法学方法与德沃金》,台北学林文化事业有限公司2002年版,第77页。
[6]陈林林:《裁判的进路与方法》,中国政法大学出版社2007年版,第127页。
[7]于同志:《刑法案例指导:理论•制度•实践》,中国人民公安大学出版社2011年版,第144页以下。
[8]胡云腾、于同志:“案例指导制度若干重大疑难争议问题研究”,载《法学研究》2008年第6期。
[9]董?主编:《中国判例解释构建之路》,中国政法大学出版社2009年版,第215页。
[10] Michael. F. Rutter, The Applicable Law in Singapore and Malaysia: A Guide to Reception, Precedent and the Sources of Law in the Republic and Singapore and the Federation of Malaysia, Malayan Journal Pte Ltd., Singapore,1989, pp.27-28.
完善五评机制 坚持两头兼顾
全面提升检察干警的法律监督能力

福建省大田县人民检察院:陈长回


抓好检察队伍的建设,推动检察队伍的素质全面发展,是加强检察机关法律监督能力建设的基础工程和核心工作,也是提高检察机关法律监督水平的“牛鼻子”。笔者认为,必须通过不断完善思想评析、执法评价、执纪评议、素能评查、绩效评比五项机制,持之以恒地坚持“两手抓、两手硬”的工作方法,并在工作中不断扬弃检察队伍建设和法律监督能力建设的成效与不足,才能不断推动检察机关的法律监督能力建设深入发展。
一、完善思想评析机制,坚持疏堵结合,增强立检为公能力
法律监督能力建设离不开思想政治建设。正反两方面的检察实践业已证明,检察干警的理想信念、思想品德、工作作风和理论修养,无不外现于干警的日常学习、生活与工作等各种行为之中,直接影响检察业绩的好坏、法律监督能力的高低和执法效果的优劣。因此,我们必须始终把思想政治建设放在法律监督能力建设的首位,通过建立健全思想评析机制,定期组织干警开展以科室、全院为单位队伍的思想状况分析会,认真查找思想政治建设方面存在的问题,积极探索加强思想政治建设的途径,坚持正面教育为主,采取寓教于会、寓教于谈、寓教于带、寓教于查、寓教于行等教育方法,认真抓好思想政治建设,引导干警自觉加强党性修养和党性锻炼,树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,做到对党忠诚,作风正派。持之以恒地依托“四查四堵四树四防”的思想工作载体,即:一是查党性修养,堵住错误思想侵袭的通道,树立坚定的理想信念,防止政治上变质。二是查工作纪律,堵住钱权交易的途径,树立正确的利益观,防止经济上腐败。三是查执法作风,堵住司法不公产生的漏洞,树立正确的权力观,防止执法上不公。四是查日常品行,堵住腐朽观念的滋生蔓延的渠道,树立正确的道德观,防止道德上堕落。定期分析评议检察干警的思想、政治、道德、作风等方面的状况,努力防止不良思想的浸透和腐蚀,引导干警始终做到政治坚定、头脑清醒,不在纷繁复杂的社会变革中迷失方向,不被相互激荡的各种思潮所迷惑,不被错综复杂的执法环境所左右,自觉贯彻执行党的路线、方针、政策,自觉用“三个代表”重要思想武装头脑,牢固树立“立检为公”的执法观念, 使之内化于心、根植于脑、外行于践、落实到法律监督工作的各个环节,自觉把履行检察职能同构筑和谐社会、全面建设小康社会紧密结合起来。
二、完善执法评价机制,坚持打防结合,增强执法为民能力
群众工作是我们的政治优势,又是当前工作中的薄弱环节,做好群众工作,化解人民内部矛盾,维护社会稳定,是加强检察机关法律监督能力建设的重要内容。我们必须从人民群众是历史的创造者、社会实践的主体、推动社会前进的动力、社会进步的利益享有者的哲学立场出发,认真解决我们的执法活动中应该相信谁、依靠谁、为了谁的问题,牢固树立执法为民的观念。自觉地把执法为民的思想贯穿到法律监督工作的各个工作环节,努力使我们的路线方针政策和全部工作,始终做到顺民意、谋民利、得民心,努力得到群众的支持和拥护。要始终做到执法为民,就必须建立健全以群众意愿与群众利益为导向的执法评价机制,自觉地坚持以人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为衡量一切工作是非得失的根本标准,认真查找法律监督工作中存在的问题与对策,努力提高执法为民的能力,不断增强执法为民的自觉性。检察机关要在法律监督工作中做到执法民,就必须在执法活动中始终坚持“三打三防三促进”的工作方法,即:一是严厉打击影响社会稳定的各种刑事犯罪,积极参与社会治安综合治理,抓好危害群众生产、生活安全的多发性刑事犯罪的预防,促进国家的长治久安,推进全面建设小康社会进程。二是严厉打击侵害群众利益的职务犯罪,积极构建综合整治网络,努力预防侵害群众利益的职务犯罪,促进人民群众的安居乐业,推进社会主义民主进程。三是严厉打击影响司法公正腐败犯罪,积极探索强化法律监督途径,努力预防执法不公现象,促进社会公平正义,推动依法治国,建设社会主义法治国家的工作进程。引导干警自觉在法律监督工作牢固树立群众观念,坚持走群众路线,不断增强对人民群众负责的浓厚感情,时刻与群众同呼吸共命运,做到急群众之所急,想群众之所想,帮群众之所需,自觉地把执法为民的执法思想铭刻于心,落实于行。
三、完善执纪评议机制,坚持纠建同步,增强文明执法能力
良好的纪律是做好一切工作的保障,离开了纪律的约束,就会一盘散沙,最终难免一事无成。从检察工作的性质和特点看,检察干警处于反腐倡廉的第一线,与腐败分子接触的机会较多,极易成为犯罪分子拉拢腐蚀的对象,如果纪律要求不严、管理措施不到位、干警的自律意识不强,在执法活动中就难免出现受利益驱动办案,该查的不查,该严的不严,不该查的而查,不该严的而严等执法不公、执法不廉的现象。这就要求我们必须坚持不懈地加强纪律教育,精心构筑纪律防线,坚持用检察纪律武装干警头脑,引导干警从党的事业大局出发,不断强化自律意识,努力提高自我约束和自我监督能力,牢固确立“勿以恶小为之,勿以善小而不为”的思想观念,注重正确行使手中的权力,在思想上筑起廉洁从检的思想防线,自觉维护好纪律的权威。通过建立健全完成纪律执行情况评议机制,依托“三建三查三纠”的工作载体,抓好纪律执行的事前提醒、事中监督、事后审查工作,积极有效地抓好检察纪律的落实。即:一是构建以“一岗双责”、连带责任追究等为主要内容的党风廉政建设责任制,全面细化检察长、分管领导、科室负责人的纪律监管责任,定期分析廉政责任落实情况,加强督促检查,把分管领导和科室负责人推到队伍管理的前台,落实队伍管理、教育和监督措施,纠正纪律执行不到位的问题。二是构建不良行为分级告诫机制,采取谈心交流、召开纪律分析会等措施,定期不定期地分析评议干警的日常行为,针对一些苗头性问题的性质,分别采取个别谈话告诫、发提示单提示、大会点批评和在曝光台曝光等为主要内容的警示措施,适时纠正干警的不良行为,努力防止违纪行为的发生。三是构建完善内外监督机制,采取走访人大代表、定期组织人员到娱乐场所明查暗访、向检察权涉及单位发放征求意见和聘请廉政监督员监督等形式,加强对办案一线干警和干警八小时以外的社交圈、生活圈、娱乐圈活动情况的监督,及时发现并纠正干警的不良行为。
四、完善素能评查机制,坚持教学兼顾,增强公正执法能力
检察工作是一项政治性、政策性、科学性和专业性很强的工作,如果没有较高的政治理论、政策水平和丰富的专业知识就难于做好检察工作。在履行法律监督职能工作中,如果没有较高素质的队伍,就难于正确处理办案的法律效果与社会效果的关系,就难于正确处理办案数量与办案质量的关系,就难于正确处理敢于办案、善于办案与安全办案的关系。我们在实践中往往存在一讲办案质量就人为控制办案数量,该立案的不敢立案;一讲办案力度就忽视办案纪律,甚至酿成重大事故;一讲办案安全就不敢大胆办案,以致案件滑坡,一讲规范办案就缩手缩脚等问题,归根到底就是由于干警素质不高造成的。要解决这个问题,最重要的是坚持教与学的结合,不断提高干警的法律监督能力,做到四个落实:一是落实短期培训措施。要根据执法能力建设的实际需要,按照干什么、学什么,缺什么、补什么的要求,增强培训内容的针对性和实效性,提高短期培训的质量,依托现代远程教育手段,进行实用知识、实用技能、实用经验和新法律、新知识、新技能的教育培训。二是落实“传帮带”措施。组织业务尖子轮流进行业务讲座,传授办案经验,遴选具有侦查、审查、文秘特长的骨干人员,实行“一带一”、“一带二”传帮带的办法,进行牵手帮带,有针对性地组织干警进行多岗位的适应性培训,着力培养一专多能的优秀人才。三是落实疑难案件评析措施。精心选择一些疑难案件,组织具有丰富办案经验的业务能手进行分析评议,认真分析在办理疑难案件中的证据审查、证据运用、证据把关等方面的问题,总结办案经验,不断提高干警的收集证据、分析证据、运用证据证明犯罪的能力,引导干警通过亲身实践的过程中提高运用法律解决实际问题的能力。四是落实办案经验点评措施。精心挑选具有代表性的出庭公诉案件,定期组织干警旁听庭审,邀请资深律师和具有丰富办案经验的业务骨干进行分析点评,总结运用证据出庭支持公诉方面的成效经验与不足,提高干警的侦查案件、审查案件和出庭公诉能力。
五、完善绩效评比机制,坚持奖惩互动,增强服务大局能力
法律监督能力的建设必须着眼于推动检察创新工作发展,法律监督能力建设的好坏,最终必须依靠检察工作业绩和服务大局的成效来检验。脱离了检察工作,脱离了服务大局工作,法律监督能力建设就会成为无源之水、无本之木。因此,我们在加强法律监督能力建设工作中,必须建立健全完善考评机制,坚持奖惩互动的方法,引导干警树立崇高的职业使命感,自觉地把自己的前途与命运同党和人民事业紧密联系起来、与检察工作的发展联系起来,努力在推进检察事业发展过程中,增强参与法律监督能力建设的自觉性,不断实现自身的价值。当前要健全四项奖惩结合的绩效考评机制。一是建立工作业绩与干警利益挂钩的考评机制。紧紧抓住扭懒为勤的根本,建立完善以目标管理为基础,以个人业绩考核为补充的能级考核机制,对各项工作进行量化,把完成工作的质量好坏与干警的经济待遇、职务晋升相挂钩,把对干警的考核放在平时上,把干警之间的竞争放在日常业绩的比武上,把选人用人的标准放在注重业绩上,重点解决出工不出力与出工又出力一个样,多干活与少干活一个样,干好与干坏一个样的问题,努力转变机关工作作风,不断提高检察机关的工作效率,从根本上克服拉关系、走后门、靠资历和凭印象的用人不正之风,使一些想干事、会干事、干成事的干警得到提拨重用,让一大批优秀人才脱颖而出,确保争创一流的业绩。二是必须建立规范有序的评优机制。要根据检察工作实际,合理制定评先创优标准,采取动态跟踪的办法,抓好全员的动态考评,并根据各阶段的考评结果,最终确定各类先进的具体人选,把推优评先工作放在平时上,努力营造比业绩、比贡献的争创氛围。三是必须建立跟踪督察机制。采取要求办案部门按月报送《办案期限跟踪表》,加强对办案部门的受案、侦查、审查、结案等各个环节的跟踪监督,落实办案责任,努力提高办案效率。建立以“按月分析、适时提醒、责任追究”为主要内容的创建工作分析评价机制,要求各科室按月报送《检察工作进展情况》,适时掌握科室争创动态,统一张榜公布,统一进行督察,适时解决争创工作存在的薄弱环节,对争创工作长期滞后的科室领导采取责任追究措施,确保争创措施的落实,提高争创水平。四是必须建立办案质量考评机制。成立案件质量评查小组,定期不定期地采取案件质量检查工作,加强对办案活动的跟踪监督,采取“三书”对照的办法,即:对照侦查终结报告、起诉书、法院判决书,认真分析评议每个案件的办案质量。同时,紧紧抓住法律监督工作存在的薄弱环节,采取自侦部门与审查部门交叉互查、综合协调部门分类会查、上级业务部门对口纵查等办法,加强对法律监督工作存在的薄弱环节检查督导工作,认真抓好不立案、不批捕、不起诉等关键环节的监督检查工作,防止压案不查、瞒案不报、该抗不抗、该追不追等监督不力的现象发生。


印发《肇庆市名人档案管理办法》的通知

广东省肇庆市人民政府


肇 府[2004]15号




印发《肇庆市名人档案管理办法》的通知

各县(市)区人民政府,肇庆高新区管委会,市府直属各单位:

  现将《肇庆市名人档案管理办法》印发给你们,请遵照执行。



          肇庆市人民政府  
                    二○○四年三月十七日







               




肇庆市铭人档案管理办法

  第一条 为加强我市著名人物档案资料的收集、管理和利用,根据《中华人民共和国档案法》和《广东省名人档案管理办法》,制订本办法。

  第二条 我市著名人物(简称名人,下同)档案的收集、管理工作由市档案局(馆)负责。市档案局(馆)内设名人库,专门管理全市名人档案。

  第三条 市档案局(馆)名人库是永久保存全市名人档案的中心。

  第四条 名人档案管理工作范围为:
  (一)制订名人档案收集计划并组织实施;
  (二)拟订名人的入库范围和对象;
  (三)负责名人档案的收集、整理、保管和提供利用;
  (四)开展或参与对名人的研究;
  (五)组织名人档案的展览;
  (六)开展名人档案咨询服务;
  (七)开展对外交流活动;
  (八)其它相关的工作。

  第五条 入库名人的范围为:历代肇庆籍(包括在市外或在国外的肇庆市籍人士)或曾在肇庆境内长期活动过的非肇庆籍的政界、军界、工商界、科学文化界等领域具有重要影响的官员、专家和社会贤达及其他重要人物,具体标准是:
  (一)政界:担任过市级(正职)以上职务的政府官员及其他著名政治家(包括相当级别的各党派领导人、无党派人士领导人);
  (二)军界:授予大校以上军衔或担任正师级以上职务及其他著名军事家;
  (三)工商界:在国内或国外有影响和名望的企业家、实业家;
  (四)科学技术界:担任国家级科学、工程院士以及在某项科学技术领域(包括自然科学和社会科学)有较深造诣、有突出成就的专家、学者;
  (五)文化教育卫生体育界:有重要影响、有较深造诣、有突出成就的学者、文学家、艺术家、教育家、医学家、体育工作者等;
  (六)宗教界的著名人物;
  (七)著名的社会活动家、知名人士,著名民间(匠)人;
  (八)有名望的祖籍肇庆的华侨领袖及外籍华人;
  (九)对国家和社会有突出贡献或有社会声望的人士;
  (十)长期在我市境内活动过的有影响的外国人。

  第六条 名人档案收集的内容:
  (一)反映名人一生经历及其主要活动的生平材料,如自传、传记、回忆录等;
  (二) 反映名人职务活动的材料,如文章、报告、演讲稿、日记等;
  (三) 反映名人成就的材料,如著作、研究成果、书画等;
  (四)社会对名人研究、评价的材料,如纪念性、回忆性材料,研究介绍材料等;
  (五)与名人有直接关系的材料,如各类证书、谱牒、集函等;
  (六)反映名人活动的音像(录音带、录象带、照片)、实物等载体形式的材料;
  (七)名人口述的历史材料等。

  第七条 收集名人档案的形式:
  (一) 据《档案法》及其它档案法规进行征集;
  (二)有关机构依据国家规定,向市档案局(馆)移交有关名人档案;
  (三)档案所有者将档案向市档案局(馆)捐赠、寄存、出售;
  (四)对其它档案馆及其它部门(如图书馆、博物馆)保管的名人档案进行复制或交换;
  (五)对流散在市外、境外的名人档案进行购买、复制或交换;
  (六)其它由市档案局(馆)与档案交献者协商的形式。

  第八条 市档案局(馆)对收集的名人档案都要与移交人办理档案交接手续,填制清单,一式二份,市档案局(馆)与移交人各执一份。

  第九条 名人档案所有者向市档案局(馆)捐赠档案,市档案局(馆)要向捐赠人颁发证书,并给予表扬或奖励。

  第十条 名人档案所有者向市档案局(馆)寄存名人档案,市档案局(馆)要与寄存人办理寄存协议,并颁发寄存证书。

  第十一条 名人档案所有者向市档案局(馆)出售名人档案,市档案局(馆)要与出售人签定购买协议。

  第十二条 市档案局(馆)应组成专家组,对收集到的名人档案进行鉴定审查。

  第十三条 名人档案应以每个名人为单位设立全宗;其全宗内档案的分类、编目、鉴定等工作按照档案整理的有关原则与方法进行。

  第十四条 市档案局(馆)应按照国家关于档案保管的要求,采取有效的措施,配备先进的设备,科学保管,保证安全,防止名人档案、丢失或损坏。

  第十五条 名人档案的服务形式有:
  (一) 向有关部门提供名人档案;
  (二) 与有关部门联合,开展名人研究学术活动;
  (三) 配合文化建设、宣传教育活动及其它纪念活动,举办名人档案展览;
  (四) 为专家、学者的研究提供服务与咨询;
  (五) 为文化界创作提供档案服务;
  (六) 依据国家有关规定,向境外提供名人档案。

  第十六条 个人捐赠或寄存的名人档案,如本人或亲属有要求,可对其中须保密部分进行保密或控制利用。

  第十七条 属有关机构及本人或亲属捐赠或寄存的名人档案,对当事人应提供优先或免费服务。

  第十八条 本办法由市档案局(馆)负责解释。